币圈菜鸡
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文章来源：邓
作者：邓(中央财经大学法学院教授/博士生导师)
介绍
直布罗陀为区块链提供了极好的创业环境，直布罗陀的金融服务立法也很完善。近年来，它一直是数字和创新技术领域的先驱，在监管环境方面走在世界前列。对区块链技术的探索和研究走在世界前列。特别是自2018年以来，该地区的政府官员多次来华与中国区块链相关企业合作。商务部在这一地区亲自带队，为区块链企业在中国大陆招商引资。在对区块链的积极态度方面，直布罗陀与新加波、瑞、港、马、百慕达等空间不大但金融业发达的国家和地区相似。因此，直布罗陀监管法规的开放性和创新性具有代表性，引领政策走向。
中国区块链近年来的监管政策中，长期监管的法规只有中国国家网信办发布的《区块链信息服务管理规定》，但这个部门的法规规范的是区块链信息服务领域。[1]区块链金融风险相关政策多为“一刀切”的禁止性规定，如2017年9月中国人民银行等七部委发布《关于防范代币发行融资风险的公告》 [2]等后续行政规范性文件。[3]因此，未来中国仍需要长期的监管法律法规来持续应对区块链领域可能出现的金融风险。因此，直布罗陀的区块链监管条例值得我们借鉴。但笔者检索学术数据库“中国知网”发现，目前国内还没有涉及这方面的相应研究。为此，本文拟探讨直布罗陀区块链监管法律法规的具体内容，评价和思考该地区监管法律法规的优势和特点，并结合现行对华政策的不足，分析其对中国出台长期区块链监管政策的可能借鉴。
一、创业优势及应用实践
(一)创业的优势
直布罗陀是英国海外领土，也是欧盟成员，位于西班牙南部。直布罗陀的外交、内部安全和军事事务由英国管理，是一个高度自治的地区，实行独立的议会民主制。虽然面积不到6.8平方公里，人口约3万，但却是国际金融中心，网络博彩业、金融科技业发展迅速。[4]在网上赌博方面，直布罗陀在确保基于新技术的机会、建立活力和良好的行业监管方面取得了巨大成功，当地政府希望在区块链领域也能这样做。直布罗陀是目前世界上第一批候选主权国家和地区的区块链经济特区[5]。经济增长稳定，失业率仅为1%，在国际上享有很高的声誉和雄厚的金融背景。直布罗陀政府支持和推动分布式账本技术(Distributed Ledger Technology，DLT，业内也称为区块链技术，本文常用)，同时保护各自金融服务业的诚信和全球声誉。[6]其优势主要体现在对区块链产业的相对完善的立法、低税收、国际金融中心和容易进入欧盟市场。
首先，该地区在区块链周围有相对完善的立法。直布罗陀政府是虚拟货币的早期倡导者，也是最早颁布DLT法规的国家之一。2018年1月1日，直布罗陀金融服务委员会(GFSC)发行的《分布式账本技术监管架构》正式生效。该法案规定，使用分布式分类账技术(DLT)进行价值储存和转移的企业必须获得直布罗陀金融服务委员会授权的许可证。该法案旨在推动区块链和加密货币相关规则的制定，以期尽快实现对新兴领域的监管。与此同时，立法机构希望通过明确的监督和指导，吸引高质量的区块链初创企业，进一步促进国家各方面的发展。因此，直布罗陀被认为是世界上最早为分布式账本技术业务引入监管框架的国家之一。
其次，直布罗陀政府实行低税收政策，投资者可以享受很多税收优惠。直布罗陀是欧洲联盟的一部分，受益于大多数欧盟立法的实施。直布罗陀不征收资本利得税、遗产税、财产税和增值税，其统一税率为10%的企业所得税。[7]虽然直布罗陀是欧洲联盟的成员，但被排除在关税同盟之外，不征收增值税。与其他国家相比，直布罗陀的税收制度为当地人民提供了许多政策优惠。
最后，直布罗陀与新加坡等国家或地区类似，也是全球金融中心之一。许多大型国际金融公司驻扎在这里，拥有坚实的金融背景和尖端的基础设施。然而，直布罗陀在所有欧盟金融服务中享有贸易自由的权利，如银行、投资服务、保险、保险仲裁和再保险。因此，直布罗陀特许金融服务公司为整个欧洲联盟近5亿消费者赢得了市场准入。直布罗陀的金融服务业对其GDP的贡献高达30%，比重甚至远超新加坡等发达国家。专家曾认为直布罗陀是创建比特币基金的理想地点。
(二)分布式账本技术的应用实践
2016年7月，直布罗陀证券交易所[8]批准BitcoinETI[9]作为交易所比特币交易的工具。作为欧洲证券市场首个受监管的基于数字货币的产品，比特币为投资者提供了一种安全便捷的比特币投资方式。在数字货币支付方面，2017年8月，直布罗陀世界贸易中心接待区安装了直布罗陀首台比特币ATM(BTM)[10]。同月，直布罗陀证券交易所宣布计划成为世界上第一个使用区块链进行证券交易和结算的受监管的交易所[11]。
2017年7月，直布罗陀开设了直布罗陀区块链交易所[12]，并开放了加密货币交易。[13]作为直布罗陀证券交易所(GSX)的子公司，直布罗陀区块链交易所(GBX)希望成为全球首家获得欧盟牌照和监管框架批准的数字代币销售平台和虚拟货币交易所。GBX于2018年2月推出了代币销售活动。通过发行交易所自己的代币RKT(Rock Token)，他们在首次代币发行(ICO)中完成了2700万美元的私人融资[14]。GBX于7月向公众开放，支持BTC、瑞士联邦理工学院等。以及GBX平台货币RKT的6笔数字货币交易。交易所利用监管法案在颁布前创建交易平台和相应业务，为未来获得完整的DLT牌照提前打好基础。
2018年7月，半职业足球队直布罗陀联队成为世界上第一支通过虚拟货币支付球员薪水的球队。直布罗陀联队的球员已经与俱乐部达成协议，下赛季他们的部分工资将以数字货币支付。区块链和DLT的用途更广泛。在足球领域，它们不仅可以防止假球和腐败的滋生，还可以用于药检和结果存储，让球员和俱乐部无法篡改结果。[15]
二。监管框架和许可证申请流程
(1)监管框架
为推动区块链领域的立法，直布罗陀早在2014年就成立了加密货币委员会，加快研究制定加密货币相关法律法规，并于2016年1月发布了数字货币监管咨询报告。2017年5月，直布罗陀政府发布《针对DLT监管框架的建议》，[16]向公众征求对数字货币相关业务的监管建议。文件指出，一些涉及虚拟货币的业务已经开始运营，GFSC最适合监管此类业务。直布罗陀还将引入DLT监管框架，以提供监管确定性，增强消费者信心，维护直布罗陀的声誉。建议最实际有效的办法是将DLT框架并入现有法律框架，包括修改1989年《金融服务（投资和信托）法》 《犯罪收益法》的相关规定，以确保任何有关“反洗钱”和“反恐怖融资”的补充规定和指导将适用于DLT公司。
2017年9月，GFSC在官网发布《关于初始代币发行（ICO）的声明》，[17]陈述ICO的性质，说明公众需要警惕ICO的高投机性和风险。GFSC还表示，ICO投资项目目前不受监管，这意味着投资者不能诉诸任何形式的财务补偿计划或监察员。
直布罗陀于2017年10月发布的《DLT申请流程和收费框架》 [18]致力于实施一套简化的DLT申请和批准程序，规定了DLT提供商的许可流程和费用。同月，《DLT监管框架》 [19]正式发布，对现有主要条款进行了补充和修订，明确了分布式账本技术提供者的许可、持续义务、九大监管原则等法律条款、过渡条款等内容。《DLT监管框架》于2018年1月1日生效。2018年2月12日，直布罗陀和GFSC政府表示，正在制定关于虚拟货币(token)的立法[20]，旨在监管当地ICO活动，规范数字代币的推广、销售和分销。草案的一个关键点是引入“授权保荐人”的概念，负责确保遵守披露和金融犯罪规则。
(2)分布式账本技术提供商的许可证申请及流程。
《DLT监管框架》 [21]规定，使用DLT传输或存储属于他人的“价值[22]”时必须获得许可，无论公司的服务方向如何。所以这个所谓的分布式账本技术提供商，包括虚拟货币交易所，软硬件钱包或者为他人提供虚拟货币存储的虚拟货币ATM机等等。《DLT申请流程和收费框架》 [23]规定了分布式账本技术提供商的申请流程和费用。希望使用区块链技术的公司必须根据这一流程获得许可，然后才能从事相关业务。
分布式账本技术提供商的申请程序主要分为三个部分：预申请、提交初步评估申请和提交完整申请。为了保护公共利益和维护直布罗陀政府的声誉，政府制定了严格的审批程序，以预防和控制重大风险。然而，由于申请人的不同性质和DLT框架的广泛适用性，GFSC强烈鼓励公司向当地专业顾问寻求建议，以确定拟议的商业模式是否属于DLT框架。GFSC建议想要申请的团队尽快与GFSC的风险和创新团队合作。
在最初的评估阶段，不需要每年续费，交换申请结果，获得许可。根据初步评估申请阶段提供的信息和资料，主管会提出自己的考虑重点，申请人需要准备相应的文件或对监管重点做出回应，并就如何满足九大原则准备相关对策和文件(见下文)。所有材料提交后，您可以与GFSC预约。目前GFSC并不直接给企业全牌照，而是发放主牌照(原则上是牌照)，然后要求申请者满足他们的一些条件(比如缴纳年费)，最后发放全牌照。
在预申请阶段，申请许可的第一步是预申请，申请人需要联系风险和创新团队，讨论公司的申请方案、商业模式和活动或服务类型。GFSC将通过预申请在申请程序和许可制度方面为申请人提供适当的指导。更重要的是，GFSC将通过预申请，讨论拟开展的活动和服务是否属于DLT框架的范围，即公司能否利用DLT传输或存储属于他人的“价值”。
在初步申请评估阶段，一旦确定申请活动属于DLT框架范围，将进入初步申请评估阶段。提交初始申请文档后，申请人将收到通过云服务提交申请的凭据。申请人需要向GFSC支付2000英镑的费用。风险与创新团队将在收到初步评估申请后两周内进行初步评估，并根据申请人的业务模式、固有风险和业务复杂程度对公司进行分类，确定其牌照申请类型。
申请人可以在初步评估阶段就申请业务的性质和复杂性产生的任何具体需求与GFSC进行沟通。此外，如果DLT供应商的业务模式有任何重大中期变化，需要事先获得GFSC的批准。GFSC将根据变更后公司的实际情况评估其许可证申请类型是否需要变更。所有后续申请费和公司年费将取决于许可证申请的类型。
在完整申请和陈述报告阶段，GFSC将在申请人提交完整申请并支付评估申请费余额后对申请进行检查和确认。然后，申请人收到GFSC的面试邀请，向GFSC提交报告。GFSC工作团队预计将包括风险和创新团队的成员、专家组中需要的任何个人以及GFSC的关键决策者。GFSC认为，展示阶段将为申请人提供一个机会，展示他们如何满足GFSC的监管指标/原则。这种方法将有助于减少GFSC了解公司业务、评估公司是否遵守监管原则所花费的时间，并使许可证审批过程更加高效。
希望申请许可的公司应寻求当地知名律师事务所或当地专业顾问的协助，与GFSC保持良好沟通，并符合监管原则。公司应谨慎制定演示报告的内容，并为业务风险隔离和合规性制定未来计划。在论证过程中，申请人还需要明确论证报告中所展示的内容在实际操作中是真实有效的，以取得GFSC工作团队的理解和信任，这是获得许可的重要环节。随后，GFSC评估申请，交流申请结果，并决定是否批准许可证。
三、九项监督原则
分布式账本技术提供商在申请许可过程中和实际业务中必须遵守九项监管原则，这是GFSC的监管核心。详情如下：
(A)保持正直和诚实
分布式账本技术提供商必须诚信经营，并应对有意成为持有人、财务控制人或股东的个人进行尽职调查。分布式账本技术提供商在经营业务时应该诚实和干净。其一般股东、最终受益人/控制者必须证明他们能够以正直、诚信、诚实和专业精神开展业务，不对公众和直布罗陀的声誉构成风险。
分布式账本技术提供者及其持有人、首席财务官和股东在申请营业执照时，必须持续满足适宜性要求。GFSC将主要关注与诚实、诚信、声誉、能力和财务状况等基本要素相关的一系列关键因素，并考虑被许可人、要通知的角色承担者、首席财务官和股东的合适性。适当的政策和程序包括：分布式账本技术提供商应根据适当的要求制定相关的政策和程序，包括评估将成为主要持有人的个人的适当性要求的过程
分布式账本技术提供者应充分考虑每个客户的利益和需求以及所有客户的整体利益和需求，以公平、清晰、无误导的方式与他们沟通，并应投入尽可能多的时间和精力保护客户的利益，投入足够的资源保护客户；降低相关客户使用分布式账本技术服务的风险。在利益冲突方面，分布式账本技术提供商应采取合理措施，识别并避免其业务中可能发生的潜在利益冲突。
分布式分类帐技术提供商应保持有效的组织和管理安排，以防止利益冲突。比如，对所有可能存在潜在利益冲突的董事、高级管理人员、经理和关键员工制定相关政策，明确如何管理；当发生冲突时，任命独立董事或经理具体负责评估利益冲突的性质和风险，以确保采取适当措施避免冲突，或在冲突无法避免的情况下不损害客户的利益；划分关键经理的职责并保持有效的技术和业务标准将有助于防止、管理和监控利益冲突。
在信息披露和沟通方面，分布式账本技术提供商必须向其客户披露可能对其产生影响且具有重大意义的信息，与客户的所有沟通应准确、简洁且不具误导性，并能在合理的时间内以其职能部门能够完全理解的形式呈现。分布式账本技术提供商应向客户明确说明的信息包括：服务标准条款和条件；受监管的服务和活动及其监管标准；当分布式账本技术提供商向其被许可方提供不受管制的补充服务时，有必要告知客户该特定服务不受管制；分布式账本技术提供商的成本等。
在投诉处理方面，分布式账本技术提供商应建立一套程序，以确保任何投诉都能尽快得到解决，如有必要，还应对所提供服务的质量是否可以提高进行内部审查。分布式账本技术提供商应建立书面投诉程序。
(3)充足的资金和非资金来源
分布式账本技术提供商应保持足够的财务资源，以确保业务能够以健康和安全的方式运营。在计算监管资本要求时，GFSC希望企业考虑与其业务相关的内在风险，以满足充足的监管资本要求。在考虑监管资本要求时，应评估和考虑所有主要风险，包括信贷风险、市场风险、运营风险和流动性风险。分布式账本技术提供商需要告知GFSC他们计划持有的监管资金。对分布式账本技术提供商持续监管的资本要求的任何降低都需要事先获得GFSC的批准。
在使用虚拟货币作为监管资本方面，GFSC预测，分布式账本技术提供商将希望通过法定货币和虚拟货币来满足他们持续的监管资本要求。如果分布式账本技术提供商希望将虚拟货币作为其监管资本的一部分，则需要确保虚拟货币具有足够的流动性；虚拟货币的持有比例相对于监管资本总额是合理的；有足够的保证金满足虚拟货币的波动性和风险要求。
(4)全面风险管理
分布式账本技术提供商必须考虑其业务和客户风险，并将被期望应用良好和前瞻性的风险管理实践，以确保他们能够更好地应对风险并及时控制风险，从而降低未得到有效识别和管理的重大风险的可能性。全面风险管理包括企业内部风险管理框架、环境控制和管理信息系统。
以风险管理框架为例，分布式账本技术提供商应将风险管理策略发展为具有适当政策和责任的内部风险管理框架。为了做到这一点，分布式账本技术提供商应该识别和评估他们当前的主要风险和潜在风险
当分布式账本技术提供者负责保护客户资产和客户资金(主要针对有“价值”的虚拟货币)时，必须进行有效安排。分布式账本技术提供商应采取一切合理的预防措施，保护其托管或控制的客户的资产和资金，以应对任何可能的情况和威胁。托管资产和资金必须与分布式账本技术提供商的资产和资金分开。如果分布式账本技术提供商持有其客户的法定货币，则任何此类资金都必须受到保护，具有充分的流动性，并与受监管的信贷、电子货币或支付机构明确分离。
分布式分类帐技术提供商必须制定适当的政策、流程和程序来保护客户的资产。在管理与客户加密虚拟货币相关的私钥时，不得使用同一个密钥存储属于不同客户的资产。使用第三方存储或保护客户资产的分布式账本技术提供商需要采取所有合理的措施，确保第三方供应商使用的系统和监控符合本指南以及分布式账本技术提供商承担的任何其他义务。所有客户资产记录应安全地保存在与客户的关系中，并在客户关系终止后至少保存5年。
(6)有效的公司治理安排
分布式账本技术提供商必须有有效的公司治理安排，以建立公司运营和业务监督系统，包括其结构、流程、文化和战略。它将建立行使权力和决策的规则，以管理所有风险类型和暴露。
(7)系统和安全访问
分布式账本技术提供商应确保所有系统和安全访问协议保持在适当的高标准，关注网络安全并防范与IT漏洞相关的风险，并采取与网络相关的预防措施来保护环境并减轻这些风险。指导和规定董事和高级管理人员在网络安全方面的责任，强调信息安全的重要性。
(八)防范金融犯罪风险。
分布式账本技术提供商必须有一个系统来预防、检测和披露洗钱和恐怖融资等金融犯罪的风险，并应根据《金融服务(投资和信托服务)法案》(《金融服务(投资和法医服务)法》)的要求开展受监管的相关活动，其相关金融业务也受《犯罪收益法》(《犯罪程序法》，POCA)的监管。此外，GFSC关于“防止金融系统被用于洗钱或资助恐怖主义活动的反洗钱措施”的指导也适用于分布式分类账技术提供商。直布罗陀通过对分布式分类账技术提供商进行监管和监督，并对其活动适用POCA，大大降低了洗钱和资助恐怖主义的风险。
就B2B和B2C服务的额外措施而言，分布式账本技术提供商可开展B2B[24]和B2C[25]服务。POCA法规要求各机构普遍实施客户身份识别系统(KYC)。分布式分类账技术提供商必须根据AMLGNs第6章的规定，详细记录和评估他们提供的每种产品或服务的风险承受能力。无论何种产品或服务，如果可能涉及洗钱和恐怖融资，相关人员都需要根据POCA法规提交可疑活动报告(SAR)。
对于B2B业务，分布式账本技术提供商需要关注客户的业务性质、管理者和企业所有者，以及他们的操作方法。分布式账本技术提供商在B2B的基础上提供服务或产品，不提供将法定货币转换为任何类型的存储价值的业务，不需要对B2B潜在客户适用AMLGNs的交易监控要求。但是，POCA的规定将适用。对于B2C业务，如果产品或服务包含存储和/或支付价值因素，可以通过现金或通过更传统的转换机制转换为法定货币或从法定货币转换为其他类型的存储价值，则AMLGNs将适用。
(9)应急反应能力
分布式账本技术提供商必须具备应急能力，制定应急预案，以有序、有偿付能力的方式结束业务。分布式账本技术提供商应针对开发、测试和维护制定业务连续性计划、灾难恢复计划和危机管理计划，并将这些计划嵌入风险管理政策和程序。业务连续性计划的内容包括在任何重要功能中断后确保业务连续性的人员、责任和行动。灾难恢复计划要求公司具有记录的事件处理程序，以便分布式帐簿技术提供商可以从检测到意外事件开始触发，直到解决过程平稳过渡。此外，在系统投入运行之前，应进行全面的功能和安全测试，然后根据分布式账本技术提供商的运营规模和结构，在适当的时间间隔进行测试。
四。ICO监督和指南
2017年9月，GFSC在官网发布《关于初始代币发行（ICO）的声明》 [26]，陈述ICO的性质，说明公众需要警惕ICO的高投机性和风险，警示ICO投资者注意事项。GFSC还表示，ICO投资项目目前不受监管。2018年2月，直布罗陀政府和GFSC表示正在制定关于虚拟货币(代币)的立法，旨在监管当地的ICO活动，规范数字代币的推广、销售和发行。在正式法案颁布前，GFSC在官网发布《近期问题答复》(近期提问)对ICO的一些关键问题进行官方解答，代表了官方监管ICO的基本原则和未来方向，对代币发行方将起到参考和指导作用。要点如下：
(1) ICO或代币销售通常不受DLT框架的监管。
通常，ICO或代币销售不受DLT框架的监管。然而，在某些情况下，ICO或代币销售可能符合现有的金融服务立法，这取决于代币的使用和发行模式，例如，它可以被视为集体投资计划和另类投资基金。监管当局建议ICO发行人寻求法律意见，以决定即将发行的ICO是否受现行金融服务法例规管。
(2)对持牌公司的监管
已根据金融服务立法获得许可证的现有公司，如果使用DLT来改善其监测、程序和流程，则不需要根据DLT框架获得额外的许可证，除非该公司经营的业务不在其持有的许可证范围内。例如，如果它已获得银行执照，并希望将DLT作为其业务流程的一部分，则没有必要根据DLT框架获得单独的执照。然而，根据DLT的说法，如果它已经获得了银行牌照，但打算提供数字货币钱包和/或其他服务，它将需要获得另一个牌照。
(3)反洗钱/反恐怖融资要求
分布式账本技术提供商将被要求至少遵守—— 《犯罪收益法》的当地反洗钱/反恐怖融资要求，以及他们在任何司法管辖区开展业务的反洗钱/反恐怖融资要求。“反洗钱”/“打击恐怖融资”的义务始于ICO公司向公众发出邀请。这意味着“了解你的客户”的要求是从获得向公众发行资格之前的阶段开始的。除了保留记录，代币发放后“反洗钱”/“打击恐怖融资”的义务终止。
在代币发行新规出台之前，FSC目前允许公司将洗钱报告官的职能以及“反洗钱”/“打击恐怖融资”的工作外包给第三方，但需要符合《GFSC外包指导意见》。这也适用于洗钱报告官位于直布罗陀境外的情况，前提是符合当地要求。但是，应该指出，外包这一职能和义务并不能免除公司及其高级管理层确保遵守POCA的责任。
公司需要记录的政策和程序主要集中在基于公司的“反洗钱”/“打击恐怖融资”的程序和政策，如洗钱报告官员的职责、基于风险的客户识别方法
客户身份识别的义务始于ICO向公众发出邀请，必须在收到代币销售收益之前完成。POCA对客户身份的要求包括：确定申请人不是诸如资助恐怖主义等机构的人员；是否与之前的ICO存在关联交易；同一ICO是否存在关联交易，是在预售阶段还是公开发售阶段。
GFSC通常认为，除非代币可以被扣留，否则在公开发行的代币出售之前，需要充分调动潜在投资者的积极性。然后，将根据基于风险的方法对尽职调查的范围进行审查和调整，以确保发行的适当性。尽管如此，只要客户确定的义务在收到付款之前得到履行，FSC将考虑其他安排。
(五)其他要求。
GFSC希望提供代币销售的公司遵守独立审计的要求。但是，如果公司从事“相关金融业务”的时间很短，那么这可能被认为没有必要。对于提供代币销售的公司，必须满足连续记录的要求，这适用于所有金额超过15 000欧元的一次性交易和业务关系。对于只提供代币销售(即交易完成后)的公司，没有持续监控要求。如果有二级代币市场，将对相关实体而不是原始代币发行公司执行尽职调查要求。
动词（verb的缩写）评价、启示与思考
(1)监管政策评估
直布罗陀的监管政策表明，当地政府致力于发展友好的商业环境，包括鼓励技术创新；拥抱监督；关心企业发展；为商业繁荣提供合理和安全的环境；向消费者保证保护是最重要的。直布罗陀政府相对较低的税收、国际金融中心的地位以及进入欧盟市场的有利地理位置，都有利于促进区块链公司的发展。
更重要的是，直布罗陀及时完善了区块链领域的相关立法，为区块链企业提供了更大的监管确定性。自2017年以来，直布罗陀政府发布了一个激进、大胆和适应性强的区块链监管框架。这源于当地政府三年来对虚拟货币和区块链技术发展的密切关注，发现了监管确定性的需求，希望在这一领域提供领导力和行业发展确定性。无论比特币或其他虚拟货币的价格如何变化，无论基于TOKEN的ICO结果如何，当地政府都充分认识到这项技术背后的真正价值，这包括区块链技术为提高效率、降低成本、促进创新、创造新的商业机构和刺激经济发展提供了巨大的机会，因此希望吸引运营良好的区块链科技公司为当地带来经济效益。
与其他国家和地区相比，直布罗陀政府是最早对区块链技术进行监管立法的国家之一，其立法覆盖面广，走在世界前列。与泰国、俄罗斯的反复政策(先全面禁止，后逐步开放)不同，直布罗陀的监管政策具有长期稳定性，降低了行业的不确定性和企业的运营成本。新加波、泰国等国家对区块链的监管主要集中在虚拟货币上。直布罗陀政府的监管不仅关注虚拟货币，还关注虚拟货币背后的区块链技术，即使用区块链技术“传输或存储”他人价值的公司需要获得许可并接受监管。因此与新加坡、日本等国家的立法有所不同。这一地区的法律监管从虚拟货币交易所扩展到比特币等虚拟货币软硬件钱包和ATM机，立法覆盖面广。
直布罗陀的监管做法人道细致，没有简单粗暴的“一刀切”的特点。例如，在收到申请人的文件后，GFSC在确定其许可证申请类型时会考虑不同的因素，如公司将如何应用DLT、DLT技术的成熟度等；智能合同的使用增加了复杂性；公司是否持有或控制客户资产；向客户提供的产品和服务的数量和类型；所开展的活动是否受到其他类型的监管制度的监管；公司是否会向客户提供与投资相关的产品和服务，以及这些产品和服务的风险和复杂程度；洗钱和恐怖融资涉及的风险；其商业模式、产品或服务是否通过测试和检验；并根据上述信息发放不同类型的许可证。申请人可以在初步评估阶段就申请业务的性质和复杂性产生的任何具体需求与GFSC进行沟通。在计算监管资本要求时，GFSC并未提出监管资本要求的“一刀切”计算方法。相反，GFSC希望企业考虑与其业务相关的内在风险，以满足充足的监管资本要求。
直布罗陀主要对分布式账本技术提供商的各个方面进行监管，其专门的立法和指导详细而健全。其他国家的监管政策主要集中在虚拟货币交易和代币发行上。直布罗陀针对区块链领域的九大基本监管原则，不仅考虑到了行业的一些基本风险底线，还要求分布式账本技术提供者对反洗钱、反恐怖融资、客户尽职调查措施、客户资产的隔离保护、网络系统安全的维护等。还提出了创新的监管规范。分布式账本技术提供商需要有效的公司治理安排、全面的风险管理以及充足的财务和非财务来源。这一全面、高效和安全的监管框架有利于行业的可持续发展。
直布罗陀区块链的法律监管具有前沿性，其一系列措施具有前瞻性。如前所述，早在2014年，直布罗陀政府就成立了加密货币委员会，研究制定相关法律法规，并于2016年1月发布了咨询报告。虽然直布罗陀只是一个空间有限的地区，但它的一些规则却具有国际代表性。例如，它表明，在某些情况下，ICO或代币销售可能受到现有金融服务立法的监管，例如，代币可被视为集体投资计划和另类投资基金。再比如，分布式账本技术提供商将被要求遵守当地的“反洗钱”/“反恐怖融资”要求。
(2)区块链的一般监管规则
近年来，以直布罗陀监管当局为代表的瑞士、新加坡、百慕大等空间狭小的发达国家和地区，一直有着强烈的危机感。这一新兴技术出现后，他们都在努力建设区域性乃至全球性的区块链R&D和工业中心，努力引领区块链的发展潮流。
具体来说，新加坡是世界上重要的金融中心。新加坡金融管理局(MAS)积极拥抱科技，试图将新加坡打造成全球金融科技创新中心。为此，新加坡的监管政策普遍鼓励区块链产业。2014年3月，新加坡金融管理局发布《MAS规范虚拟货币中介机构关于洗钱和恐怖融资风险的声明》 [27]，表示将对新加坡的虚拟货币中介机构进行监管，以应对潜在的洗钱和恐怖融资风险，即新加坡金融管理局不监管虚拟货币本身，但要求用真实货币买卖或促进虚拟货币交易的中介机构区分客户的性质。
在瑞士26个联邦州中，楚格州被称为“加密谷”，是瑞士区块链技术被深入研究和广泛应用的地方。当地政府希望吸引领先的加密技术初创公司，帮助他们建立业务，提供专业服务，并促进友好监管环境的发展。[28]2017年9月，该国金融监管机构FINMA发布了ICO指南(FINMA Guidance 04/2017，ICO的监管处理)，承认分布式总账和区块链的创新潜力，并欢迎和支持所有在瑞士金融中心提出区块链解决方案的努力。2018年2月，FINMA再次发布《ICO监管指南》[29]以补充早前发布的规则。因此，所有项目都需要防止参与者通过ICO洗钱。瑞士监管规则坚持反洗钱和用户身份识别的基本原则，适度容忍技术发展中可能存在的风险，鼓励创新。
位于北大西洋的百慕大主要依靠金融业和旅游业。百慕大货币管理局(BMA)希望制定一个监管框架，以吸引更多的加密货币初创企业，并监管该地区的虚拟货币活动。BMA于2018年4月颁布了《2018年虚拟货币业务法案》[30]，希望建立一个监管框架，以吸引更多的加密货币初创企业，并规范该地区的虚拟货币活动，监管重点主要是反洗钱、反恐融资和审慎监管。BMA于2018年4月发布了《2018年虚拟货币业务法案》 [31]，以保护从事虚拟货币业务的人或潜在客户的利益。此外，货币局详细说明了该法案的内容，并发布了例如《虚拟货币业务原则》[32]《2018年虚拟货币业务（网络安全）规则》[33]《2018年虚拟货币业务（客户披露）规则》[34]和《2018年虚拟货币业务（年度回报）规则》 [35]。适用于其他金融领域的反洗钱和反恐怖融资相关立法也适用于虚拟货币业务。因此，百慕大是对虚拟货币体系进行审慎监管和全面立法的少数司法管辖区之一。
在上述国家和地区，区块链监管一般遵循以下类似规则：一是监管本质上奉行“底线思维”，如客户利益保护、反洗钱、反恐融资等。第二，大部分地区的监管规则对代币的种类有严格的监管，对ICO发行的证券代币有严格的监管，而其他种类的代币通常监管较轻，这一点在新加坡和瑞士尤为明显。[36]没有放之四海而皆准的监管政策。三、对于这类尚未正式颁布的新技术和行业，监管部门通常会提前提供风险防范指引、行业展览指引、问答形式或模拟案例，为行业发展和风险控制提供详细的参考方案和依据。第四，基于监管部门“内紧外松”的策略，或者说这些国家和地区的市场空间非常有限，与区块链相关的投资者或消费者大多来自人口多、经济体量大的国家，这必然导致金融风险外溢到其他国家。五、监管规则通常得到严格执行，以确保其一致性和稳定性，并创造良好的商业环境。
因此，只要这些国家和地区以积极的态度长期拥抱区块链，直接将涉及金融风险的区块链业务纳入长期监管机制之下，那么其他国家一刀切的取缔政策并不能完全取缔国内的虚拟货币交易和ICO等业务。尽管直布罗陀自身的空间极其有限，但它依赖于整个欧盟市场，对与区块链相关的公司有着巨大的吸引力。
(3)对中国的启示和反思。
1.虚拟货币的财产困境与消费者权益保护。
直布罗陀的法律监督承认基于区块链技术传输和保存的“价值”具有法律财产意义，并强调分布式账本技术提供商应采取一切合理的预防措施，保护其托管或控制下的客户资产和资金，以应对任何可能的情况和威胁。托管资产和资金必须与分布式账本技术提供商的资产和资金分开。在保护消费者合法财产权益方面，这一立法原则对我国具有重要的借鉴意义。自th以来
司法实践中，如江苏省南京市江宁区人民法院2017年审理一起与虚拟货币相关的案件时，查阅上述行政规范性文件后认为，虚拟货币是一种特定的虚拟商品，不具有与货币同等的法律地位。法院同时指出，公民投资、交易XX币虽然违法，但不能受到法律保护。原被告的交易行为造成的后果由本人承担。[37]在行政规范性文件层面，根据2013年中国人民银行等五部委发布的《关于防范比特币风险的通知》，比特币属于虚拟商品，个人可以合法持有和交易。[38]2017年9月4日，七部委联合发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》否定了虚拟货币的货币属性，但没有否定虚拟货币的财产属性。目前所有的行政规范性文件都没有明确规定虚拟货币是非法的，规范性文件更不可能有权力明确虚拟货币不受法律保护，所以这个判断缺乏充分的法律依据。浙江省台州市中级人民法院针对吴某某盗窃案，在二审刑事裁定书中认定比特币作为虚拟财产可以成为盗窃对象，事实上认可了比特币的财产性质。[39]上述司法实践表明，在法律没有明文规定的情况下，一些司法机构对规范性文件存在误解和适用，导致裁判结果不一。
另一起案件，根据浙江省义乌市人民法院2017-2018年公布的一份民事判决书，李某从境外购买XX币(一种虚拟货币)矿机被骗，向法院起诉被告。法院认为非法债务不受法律保护。XX币是一种类似比特币的网络虚拟货币。根据中国人民银行等部门发布的通知和公告，虚拟货币不是由官方发行的，不具有法定补偿、强制等货币属性，因此不是真正的货币。在性质上，XX币是一种类似于比特币的特定虚拟商品，不具有与货币同等的法律地位，不能也不应该作为货币在市场上使用。李委托被告在XX币平台投资购买矿机，属于非法金融活动，扰乱国家金融秩序。其行为不应受法律保护，由此造成的损失应由李本人承担。[40]法院在判决中引用了中国人民银行等部门发布的通知、公告等行政规范性文件，但这些都不是法律或行政法规，尤其是法院提到的通知、公告并未将矿机交易定性为“非法金融活动”。上述规范性文件不宜作为法院判决的法律依据。法院应依据一般民事法律关系和合同法等相关法律保护原告的合法权益。比如，学者们认为，在我国的司法实践中，规范性文件可以说与行政立法具有几乎同等的地位。理论上，不具有约束力的规范性文件通常被法院作为支持行政行为合法性的依据，这实际上赋予了规范性文件以约束力。[41]严格来说，规范性文件不是法律，不应作为法律渊源，不能创设权利义务。司法机构在司法实践中将其与法律法规混为一谈，其实是一种错误。
2.禁止模式的规范监管与反思。
近年来，在虚拟货币交易和ICO领域，中国中央金融监管机构在区块链领域发布的监管文件大多局限于风险警示或禁止模式的监管政策。然而，自2018年初以来，中国大量区块链融资项目通过“出海”并转为内销的方式，继续将融资渠道延伸至中国公民。向不特定的中国公民无差别地发放融资项目。项目发起人通过非法活动将社会资金转移到海外。这种资金不需要通过银行账户或第三方支付转移，这大大增加了交易成本
总的来说，国内与区块链相关的监管文件从之前的监管空白跃升为禁令模式，监管政策偏激，负面作用很大，对区块链企业造成一定影响。例如，研究人员表示，这种完全没有可预见性、完全依赖行政命令的围栏式、运动式监管，不仅明显不利于金融科技创新和消费者保护，也明显不利于实现监管主体充分防范和化解重大金融风险的价值追求。[43]这些规范性文件显示了监管者的矛盾心态。他们一方面希望推动行业把握技术发展趋势，另一方面又对行业的风险深感忧虑。监管机构对金融安全的强调首先变成了只追求本质上的金融安全，对行业发展造成负面影响。目前，ban模式的监管政策简单粗暴地将虚拟货币交易和ICO驱赶到海外，但在区块链点对点跨境流通的技术特点支持下，这些业务仍在中国大陆广泛存在。区块链带来的国内金融风险和社会问题如影随形。
参考上述直布罗陀及部分国家和地区的监管政策，我国的监管文件存在固有缺陷，如随意性、临时性、部门化、碎片化，适合简单应对行业风险事件，容易体现监管机构负责人的个人倾向和意志。制定过程缺乏立法程序和民意(特别是从业人员)参与，部分内容与现代法治理念相悖，部分强制性规定影响规范性文件的合法性。因此，在“硬法”监管方面，中国监管机构应通过对区块链行业和风险的综合考虑，寻求上位法的支持，推动国家层面的相关立法；出台系统性的长效监管规则，改变目前极端风险下简单应对、零敲碎打的规范性文件发布形式。参考直布罗陀等国家和地区的监管政策，中国监管机构应赋予区块链领域明确的法律性质，逐步构建完整的监管框架，促进整个区块链创业产业的健康发展；在此基础上，联合相关国家共同制定国际监管规则和标准。
区块链基本上被大多数专业人士判断为重要技术。从全球监管趋势可以看出，区块链相关领域正在获得越来越大的生存空间。在欧洲议会(2018年6月发布的报告中，作者对虚拟货币持更积极的态度。这份题为《虚拟货币与央行货币政策：未来挑战》(虚拟货币和央行货币政策：未来的挑战)的报告是由欧洲议会经济和货币事务委员会委托撰写的。报告的核心话题指出“虚拟货币是当代私人货币。由于其技术特性，虚拟货币的全球交易网络相对安全、透明、快捷。这为虚拟货币的进一步发展提供了良好的前景。但虚拟货币不太可能挑战主权货币和央行的主导地位，尤其是在使用主流货币的地区。至于其他领域的创新，虚拟货币的匿名性和跨境特性给金融监管机构带来了挑战。”[44]该报告对区块链工业持积极态度，这种积极态度符合直布罗陀的相关监管政策。
分布式技术的特点使得基于区块链的数字资产没有一个中心节点，其价值的传递很容易打破国家空间界限，像空气一样分散在世界各地。如前所述，只要有一个国家或地区在监管和司法上对区块链持友好态度，单纯采取一国禁令模式很难达到预期效果。区块链产业有多繁荣，是否具有竞争优势，与该地区的监管政策环境密切相关。有效的监管政策促进了区块链产业的快速发展，并降低了相关风险，如
自全球视野观之，诸多国家积极推动包括区块链在内的金融科技产业发展，力攀行业高峰。一个行业能否繁荣，与相关监管政策和法规之优劣息息相关。有效和优秀的监管政策必然助推行业在降低金融风险的同时，更加快速发展。各国监管政策间的竞争，对一国行业发展而言，具有根本性和全局性的作用，并很大程度决定了金融科技未来发展状态。直布罗陀开放而积极的监管政策，对中国有充分的启示。
（本文获得毕艳梅博士的修订建议，一并致谢！文责作者自负。）
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注释：
[1] 该部门规章于2019年1月10日颁布，参见http://www.cac.gov.cn/2019-01/10/c_1123971164.htm，访问时间：2019年1月11日。但是，对该法规监管是否可以得到执行，则有待观察。参见邓建鹏： 《对区块链监管草案的技术探讨》 ，载《证券日报》 2018-11-10(A03)。
[2] 参见，http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/BE5842392CFF4BD98B0F3DC9C2A4C540.html，访问时间：2019年1月1日。
[3] 这包括2018年8月，中国银保监会等五部委联合发布《关于防范以“虚拟货币”“区块链”名义进行非法集资的风险提示》 ，参见http://www.cbrc.gov.cn/chinese/newShouDoc/02DD1CADB1AC45DF948E3AD36F93BEDD.html，访问时间：2019年1月1日；2018年9月，中国人民银行上海总部发布的《常抓不懈持续防范ICO和虚拟货币交易风险》 ，参见http://www.bjnews.com.cn/finance/2018/09/18/505995.html，访问时间：2019年1月1日。
[4]参见魏晓云： 《直布罗陀，重要非凡的石头》 ，载《新金融观察》 2014 年/2 月/24 日/第008 版；郝金霞： 《英国脱欧与直布罗陀问题》 ，载《齐齐哈尔大学学报》 （哲学社会科学版） 2017 年第12期。
[5] 世界区块链经济特区据称是指由世界区块链组织规划、面向全球市场的离岸区块链中心，已经完成区块链法律体系建设、能够提供区块链离岸公司注册和基金会注册、能够发放区块链国际运营和交易牌照、能够提供ICO 国际合规服务、实行零税率或者低税率的区块链自由贸易区。
[6] Where is the best country to launch an ICO Switzerland or Gibraltar? http://www.gibraltarlaw.com/ico-switzerland-gibraltar/，访问时间：2018年8月8日。
[7]Tax Advice Gibraltar，http://www.gibraltarlaw.com/expertise/tax/，访问时间：2018年8月8日。
[8] Gibraltar Stock Exchange，简称GSX，可登录GSX官网：https://www.gsx.gi/，获取相关监管内容。
[9] BitcoinETI，https://revoltura.com/introducing-bitcoineti/，访问时间：2018年8月8日。
[10] 参见《直布罗陀在进行加密货币监管时率先安装比特币ATM机》 ，http://www.bilianku.com/news-16228/，访问时间：2018年8月8日。
[11] 参见《区块链监管浪潮中的直布罗陀发布ICO公告》 ，https://www.jinse.com/news/blockchain/73100.html，访问时间：2018年8月8日。
[12] Gibraltar blockchain exchange，简称GBX，可登录GBX官网：https://gbx.gi/，获取相关监管内容。
[13] 参见《直布罗陀证券交易所的区块链平台开放公共交易》 ，https://blog.csdn.net/IJXR1A64JI53L/article/details/81267477，访问时间：2018年8月8日。
[14] 参见《直布罗陀区块链交易所完成2700万美元私募融资 加速区块链生态系统扩张》 ，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1592187979035852295wfr=spiderfor=pc，访问时间：2018年8月8日。
[15] 参见Gibraltar United Set to Pay Players in Crypto – Bitstarz News， https://www.bitstarz.com/blog/gibraltar-united-set-to-pay-players-with-cryptocurrency，访问时间：2018年8月8日。
[16] Proposals for a DLT Regulatory Framework，http://www.gibraltarfinance.gi/downloads/20170508-dlt-consultation-published-version.pdf?dc_%3D1494312876，访问时间：2018年11月8日。
[17] GFSC – Gibraltar Financial Services Commission – News，http://www.gfsc.gi/news/statement-on-initial-coin-offerings-250，访问时间：2018年11月8日。
[18] DLT Application Process and Fee Structure，http://www.gfsc.gi/uploads/DLT%20Application%20Process%20and%20Fee%20Structure%20Public.pdf，访问时间：2018年6月8日。
[19] 参见http://www.gfsc.gi/uploads/DLT%20regulations%20121017%20(2).pdf，访问时间：2018年8月8日。
[20] GFSC – Gibraltar Financial Services Commission News， http://www.gfsc.gi/news/hm-government-of-gibraltar-and-the-gibraltar-financial-services-commission-announce-plans-for-token-legislation-272，访问时间：2018年6月8日。
[21] 相关法规参见http://www.gfsc.
gi/uploads/DLT%20regulations%20121017%20(2).pdf，访问时间：2018年8月8日。
[22] “价值”包括资产、持有和其他形式的所有权、权利或利益，包括或不包括相关信息，如转让价值或支付、清算或结算的协议或交易。
[23] http://www.gfsc.gi/uploads/DLT%20Application%20Process%20and%20Fee%20Structure，访问时间：2018年9月2日。
[24] B2B 是Business to Business的缩写，是指企业与企业之间通过专用网络或Internet，进行数据信息的交换、传递，开展交易活动的商业模式。
[25] B2C是Business to Customer的缩写，是电子商务的一种模式，即通常说的直接面向消费者销售产品和服务商业零售模式。
[26] GFSC – Gibraltar Financial Services Commission – News ，http://www.gfsc.gi/news/statement-on-initial-coin-offerings-250，访问时间：2018年12月1日。
[27] MAS to Regulate Virtual Currency Intermediaries for Money Laundering and Terrorist Financing Risks，参见http://www.mas.gov.sg/news-and-publications/media-releases/2014/MAS-to-Regulate-Virtual-Currency-Intermediaries-for-Money-Laundering-and-Terrorist-Financing-Risks.aspx，访问时间：2017年9月1日。
[28]参见邓建鹏、孙朋磊：《通证分类与瑞士ICO监管启示》，载《中国金融》2018第22期。
[29] FINMA publiziert Wegleitung zu ICOs，https://www.finma.ch/de/news/2018/02/20180216-mm-ico-wegleitung/, February 16，2018，访问时间：2018年9月11日。
[30] Virtual Currency Business Act 2018.pdf，载http://www.bma.bm/document-centre/consultation-papers/Digital%20Assets%20Business/Virtual%20Currency%20Business%20Act%202018.pdf，访问时间：2018年9月30日。
[31] Virtual Currency Business Act 2018.pdf，载http://www.bma.bm/document-centre/consultation-papers/Digital%20Assets%20Business/Virtual%20Currency%20Business%20Act%202018.pdf，访问时间：2018年9月30日。
[32] Virtual Currency Business Statement of Principles 2018.pdf，载http://www.bma.bm/document-centre/consultation-papers/Digital%20Assets%20Business/Virtual%20Currency%20Business%20Statement%20of%20Principles%202018.pdf，访问时间：2018年9月30日。
[33] VIRTUAL CURRENCY (CYBER SECURITY) RULES 2018.pdf，载http://www.bma.bm/document-centre/consultation-papers/Digital%20Assets%20Business/Virtual%20Currency%20(Cybersecurity)%20Rules%202018.pdf，访问时间：2018年9月30日。
[34] VIRTUAL CURRENCY (CLIENT DISCLOSURE) RULES 2018.pdf，载http://www.bma.bm/document-centre/consultation-papers/Digital%20Assets%20Business/Virtual%20Currency%20(Public%20Disclosure)%20Rules%202018.pdf，访问时间：2018年9月30日。
[35] Digital Asset Business (Prudential Standards) (Annual Return) Rules 2018.pdf，载http://www.bma.bm/document-centre/consultation-papers/Digital%20Assets%20Business/Digital%20Asset%20Business%20(Prudential%20Standards)%20(Annual%20Return)%20Rules%202018.pdf，访问时间：2018年9月30日。
[36]参见邓建鹏、孙朋磊：《通证分类与瑞士ICO监管启示》，载《中国金融》2018第22期。
[37] （2017）苏0115民初15868号判决。
[38] 相关规定参见邓建鹏、黄震：《互联网金融法律与风险控制》，机械工业出版社2017年第2版，第260页。
[39] （2016）浙10刑终1043号判决。
[40]参见《发币花样翻新、“拉人头”传销 监管整顿虚拟币乱象》，载《新京报》2018年8月30日B04∕B05版。
[41]王留一：《论行政立法与行政规范性文件的区分标准》，载《政治与法律》2018年第6期。
[42]参见朱娟：《区块链金融消费者权益保护：实验性规制的路径》，载《南京社会科学》2018 年第12 期。
[43]朱娟：《我国区块链金融的法律规制—基于智慧监管的视角》，载《法学》2018年第11期。
[44] 参见http://www.europarl.europa.eu/cmsdata/149900/CASE_FINAL%20publication.pdf，访问时间：2018年9月11日。
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